“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”

“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”明確寫(xiě)入總則

　　監(jiān)察法第一章總則第二條即明確了指導(dǎo)思想：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制。”

　　“監(jiān)察法開(kāi)宗明義，明確中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。”中央紀(jì)委法規(guī)室主任馬森述指出，把黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，用國(guó)家法律固定下來(lái)，有利于把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手中，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供法治保障。

　　事實(shí)上，監(jiān)察法無(wú)論是立法過(guò)程還是法律實(shí)施，都離不開(kāi)黨中央的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)和高度重視。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆六中全會(huì)和十八屆中央紀(jì)委五次、六次、七次全會(huì)上均對(duì)監(jiān)察立法工作提出明確要求。中央政治局會(huì)議、中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議多次專(zhuān)題研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、國(guó)家監(jiān)察相關(guān)立法問(wèn)題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國(guó)家監(jiān)察立法工作的方向和時(shí)間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施。”十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要全面推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

　　“制定監(jiān)察法是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，這真不是一句空話。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任武增指出，“制定監(jiān)察法，就是要貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志”。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在監(jiān)察法的立法全過(guò)程，反過(guò)來(lái)，監(jiān)察法的實(shí)施也必然體現(xiàn)和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

　　監(jiān)察法明確“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”，從而與黨章關(guān)于“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)”相呼應(yīng)，監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，構(gòu)建起黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，走出了一條中國(guó)特色的監(jiān)察道路。

監(jiān)察法于憲有源，在堅(jiān)持正確方向的基礎(chǔ)上不斷走向成熟

　　3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)憲法修正案，對(duì)現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)有關(guān)，明確規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”。

　　憲法是國(guó)家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)。在本次人民代表大會(huì)上，先通過(guò)憲法修正案，然后再審議監(jiān)察法草案，及時(shí)將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進(jìn)一步具體化，是我們黨依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐和鮮明寫(xiě)照。

　　“確立監(jiān)察委員會(huì)憲法地位，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、制定監(jiān)察法提供了法治保障。”中央紀(jì)委法規(guī)室有關(guān)同志表示，“監(jiān)察法在立法過(guò)程中堅(jiān)持與憲法修改保持一致，相關(guān)內(nèi)容及表述均與本次憲法修改關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的各項(xiàng)規(guī)定相銜接、相統(tǒng)一。表決通過(guò)憲法修正案，根據(jù)憲法制定監(jiān)察法，使監(jiān)察法于憲有據(jù)、于憲有源”。

　　監(jiān)察法立法的另一大亮點(diǎn)是廣泛征求意見(jiàn)，科學(xué)民主立法。“監(jiān)察法從最初的醞釀到誕生，吸收了社會(huì)各界的意見(jiàn)，在堅(jiān)持正確方向的基礎(chǔ)上不斷走向成熟。”據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委刑法室副主任李壽偉介紹，2017年11月，監(jiān)察法草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，一個(gè)多月的時(shí)間里，收到了來(lái)自于3771人的13268條意見(jiàn)。

　　對(duì)比此前的征求意見(jiàn)稿，諸多細(xì)節(jié)之處的修改充分反映出監(jiān)察法在立法過(guò)程中吸收了很多有益的意見(jiàn)建議。比如，刪除征求意見(jiàn)稿中“各級(jí)人大常委會(huì)可以聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告”的“可以”二字。

　　“早在2016年10月，就組建國(guó)家監(jiān)察立法工作專(zhuān)班，充分吸收改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者建議，經(jīng)反復(fù)完善，形成監(jiān)察法草案；全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議草案內(nèi)容；向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；根據(jù)黨的十九大精神，對(duì)草案進(jìn)行完善；根據(jù)憲法修正案提請(qǐng)本次大會(huì)審議。”全國(guó)人大代表、江蘇省民政廳廳長(zhǎng)侯學(xué)元梳理立法過(guò)程后表示，“整個(gè)過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，可謂步步銜接、環(huán)環(huán)緊扣，完全符合法律規(guī)定。”

　　按照黨中央部署要求，監(jiān)察法立法工作由中央紀(jì)委牽頭抓總，在最初研究深化國(guó)家監(jiān)察體制改革方案的時(shí)候即著手考慮將行政監(jiān)察法修改為國(guó)家監(jiān)察法問(wèn)題。

　　黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)，監(jiān)督對(duì)象覆蓋了所有黨組織和黨員。但依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒(méi)有做到對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。

　　“在過(guò)去，行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍比較窄，像非黨員的村干部、國(guó)有企業(yè)管理人員等相當(dāng)一部分行使公權(quán)力的公職人員處于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督不到的空白地帶。”中央紀(jì)委法規(guī)室主任馬森述介紹說(shuō)。

　　監(jiān)察法將行使公權(quán)力的公職人員統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍：中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國(guó)有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。

　　上述監(jiān)察范圍使監(jiān)察對(duì)象由“狹義政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;廣義政府”，補(bǔ)齊行政監(jiān)察范圍過(guò)窄的“空白”，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，確保黨和人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民謀利益。

監(jiān)察法是對(duì)黨的十八大以來(lái)反腐敗特別是深化監(jiān)察體制改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

　　“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督……制定本法。”監(jiān)察法第一章總則第一條開(kāi)篇即道出了監(jiān)察法和監(jiān)察體制改革之間密不可分的關(guān)系。

　　3月13日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在向第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作相關(guān)說(shuō)明時(shí)表示：“制定監(jiān)察法是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。”

　　2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三地先行開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐，監(jiān)察體制改革在實(shí)踐中邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，積累了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)黨的十九大精神，在認(rèn)真總結(jié)三省市試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)有序推開(kāi)。剛剛閉幕的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議選舉楊曉渡為中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任。3月21日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議分別經(jīng)表決，任命了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員。此前，省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)全部組建成立，并就監(jiān)委的職責(zé)定位、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、權(quán)限手段、監(jiān)督保障等方面作了積極深入的探索，取得豐碩成果，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　“比如，此次監(jiān)察法規(guī)定的12項(xiàng)調(diào)查措施，每一項(xiàng)都有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。”中央紀(jì)委法規(guī)室有關(guān)同志指出，在前期實(shí)踐中，試點(diǎn)地區(qū)按照能試盡試原則，在調(diào)查職務(wù)違法職務(wù)犯罪過(guò)程中充分運(yùn)用12項(xiàng)調(diào)查措施，積累了很多有益經(jīng)驗(yàn)，最終被提煉總結(jié)成法律規(guī)定，體現(xiàn)在監(jiān)察法中。

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，使改革和法治同步推進(jìn)。“法治的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)改革推動(dòng)，改革的深化也要求法治保障。”中央紀(jì)委研究室有關(guān)同志認(rèn)為，扎實(shí)開(kāi)展的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作為制定監(jiān)察法提供了實(shí)踐支撐，反過(guò)來(lái)，監(jiān)察法也必將指引監(jiān)察體制改革不斷深化發(fā)展，構(gòu)建起中國(guó)特色的監(jiān)察體系。

監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的組織、職權(quán)，也規(guī)定了監(jiān)察工作的具體程序

　　監(jiān)察法在第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”中規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織方式等，如“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作”“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉，副主任、委員由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免”“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作”等。

　　據(jù)了解，監(jiān)察法是監(jiān)察工作的組織法，專(zhuān)門(mén)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位、怎樣選舉產(chǎn)生主任、與其他司法立法執(zhí)法機(jī)關(guān)的關(guān)系、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)受誰(shuí)監(jiān)督等，這些內(nèi)容都屬于組織法的范疇。

　　同時(shí)，監(jiān)察法通過(guò)一系列條文明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等，比如“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照程序開(kāi)展工作，建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制”“對(duì)調(diào)查過(guò)程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)集體研究后按程序請(qǐng)示報(bào)告”，規(guī)定了監(jiān)察工作能做什么、不能做什么，怎樣開(kāi)展工作等。這些內(nèi)容又都屬于程序法的范疇。

　　“監(jiān)察法的一大特點(diǎn)就是既是組織法又是程序法，一部法律同時(shí)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織和程序，這在以往的法律中少有先例。”中央紀(jì)委法規(guī)室有關(guān)同志介紹，以法院、檢察院為例，法院、檢察院有它自己的組織法《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，同時(shí)法院和檢察院的審判程序、調(diào)查規(guī)則，則統(tǒng)一由《刑事訴訟法》規(guī)定。

監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)必要的權(quán)限和調(diào)查措施，保證監(jiān)察工作順利進(jìn)行

　　黨的十九大報(bào)告明確指出，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

　　監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，并指出監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取談話、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施開(kāi)展調(diào)查。這其中，每一項(xiàng)調(diào)查措施都規(guī)定了嚴(yán)格的程序和限制條件，對(duì)證據(jù)的合法性作了明確要求，促進(jìn)了監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化。

　　留置是12項(xiàng)調(diào)查措施中最受矚目的措施，監(jiān)察法規(guī)定了啟動(dòng)留置措施需要滿(mǎn)足的條件，即被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的：涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

　　監(jiān)察法還嚴(yán)格規(guī)定了留置措施審批程序，明確了留置場(chǎng)所、時(shí)限等相關(guān)要求。例如，規(guī)定設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案等等。對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以?xún)?nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。有礙調(diào)查的情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。

　　“用留置取代‘兩規(guī)’措施，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，是法治思維和法治方式在反腐敗領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，有利于解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題，彰顯了我們黨全面依法治國(guó)的決心和自信。”中央紀(jì)委法規(guī)室有關(guān)同志指出。

“紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公以后是否會(huì)成為超級(jí)大的權(quán)力　

　　“紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公以后是否會(huì)成為超級(jí)大的權(quán)力機(jī)構(gòu)，如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督和制約？”監(jiān)察法立法伊始，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)委”就是繞不開(kāi)的話題。事實(shí)上，監(jiān)察法已經(jīng)從內(nèi)容上對(duì)這一拷問(wèn)遞上了答卷。

　　監(jiān)察法第二條明確規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。”領(lǐng)導(dǎo)本身就包含著監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。中央紀(jì)委法規(guī)室主任馬森述指出：“在合署辦公體制下，對(duì)監(jiān)委第一位的監(jiān)督是黨委監(jiān)督，各級(jí)黨委對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督也是最有效的監(jiān)督。”

　　監(jiān)察法還設(shè)置專(zhuān)章，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出詳細(xì)規(guī)定。

　　監(jiān)察法規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查�？h級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或者質(zhì)詢(xún)。

　　除了接受人大監(jiān)督，監(jiān)察法更突出刀刃向內(nèi)的自我監(jiān)督。

　　監(jiān)察法第十五條將監(jiān)察委員會(huì)的公務(wù)員納入監(jiān)察范圍，并在第五十五條規(guī)定設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定對(duì)打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)要及時(shí)報(bào)告和登記備案，明確了監(jiān)察人員的回避、脫密期管理、辭職退休后從業(yè)限制等制度。同時(shí)規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度。

　　此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)既相互配合也相互制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督……一系列法律條文的具體規(guī)定，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使監(jiān)察機(jī)關(guān)始終在嚴(yán)格的監(jiān)督制約下履行職責(zé)、開(kāi)展工作。